Kasvuhoonegaasidega kauplemine Eestis
CO2 kaubandus, Eesti uudised - etea veebruar 22, 2010
Keskkonnatehnika 1/10, Kaire Kuldpere (Riigikontroll)
Konkurentsis püsimiseks tuleb ettevõtetel tulevikus jälgida, et nad tekitaksid võimalikult vähe kasvuhoonegaase. Eelised on ettevõtetel, kelle tootmine fossiilkütustest palju ei sõltu. Praegu on Eesti majandus väga süsinikumahukas: oleme üks suuremaid saastajaid ühe elaniku kohta Euroopas. Aastal 2006 heideti Eestis õhku ühe elaniku kohta 14 tonni CO, ekvivalenti, Euroopa Liidu liikmesriikides on keskmine 10,4 tonni. Eelkõige põhjustab seda põlevkivi kasutamine elektri tootmisel. Kuna rahvusvaheline, sh Euroopa Liidu kliimapoliitika taotleb kasvuhoonegaaside vähendamist, on tulevikus iga tonni süsinikdioksiidi õhkupaiskamine seotud suurte kuludega.
Riigikontroll auditeeris 2009. aastal, kas riik on teinud kõik endast oleneva selleks, et aidata Eestis tekkivaid kasvuhoonegaaside (KHG) koguseid vähendada. Auditi käigus hindas Riigikontroll, kuidas riik on juhtinud kasvuhoonegaaside vähendamiseks vajalikku tegevust ning kuidas on Eestis rakendatud Euroopa Liidu sisest KHG heitkogustega kauplemist. Käesolev artikkel keskendub Euroopa Liidu kauplemissüsteemi rakendamise auditeerimise tulemustele.
Kauplemissüsteemis saab riik suunata ettevõtteid kasvuhoonegaase vähendama, otsustades kasvuhoonegaasidega kauplemise jaotuskavas, kui palju ettevõtetele lubatud heitkoguste ühikuid eraldada. Euroopa Liidu direktiiv kasvuhoonegaasidega kauplemise kohta nõuab, et jaotuskava koostamisel tuleb liikmesriigil ühikute jagamisel võtta arvesse ettevõtte heite vähendamise potentsiaali.
Esimesel kauplemisperioodil (2005-2007) oli Eesti ja ka teiste Ida-Euroopa riikide jaotuskavades lubatud heitkoguste ühikute kogus oluliselt suurem ettevõtete tegelikust koguemissioonist (vt joonis 1). Seetõttu teenisid ettevõtted ülejäävate ühikute müügist märkimisväärseid summasid. Euroopa Komisjon eeldas, et Ida-Euroopa riigid kasutavad saadud müügitulu keskkonnainvesteeringuteks ja tootmise tõhususe tõstmiseks, kuid seda ei tehtud. Riigikontroll küsitles kauplemissüsteemis osalevaid ettevõtteid ning enam kui pooled ühikuid müünud vastajatest kinnitasid, et nad ei investeerinud KHG-dega kauplemise tulu heite vahendamisse. Ka riik ise võttis Eesti Energia kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguste ühikute müügist saadud üle kahe miljardi krooni dividendina riigieelarvesse, luues ettevõtetele illusiooni, et emissiooni vähendamiseks investeeringute tegemist ei oodatagi.
Esimesel kauplemisperioodil said peale Eesti ka mitmed teised Ida-Euroopa riigid heitkoguste ühikuid suures koguses müüa, mistõttu tekkis turul ühikute üleküllus. Nõudluse puudumise tõttu langes ühikute turuhind ligi 30 eurolt 8 eurosendile ühe tonni CO2 ekvivalendi kohta. Kuna sellise hinnaga on odavam ühikuid juurde osta kui saaste vahendamisse investeerida, tähendas see sisuliselt kauplemisperioodi läbikukkumist. Kui riigid esitasid Euroopa Komisjonile oma heitkoguste ühikute taotlused 2008. aastal alanud kauplemisperioodiks, ei kooskõlastanud Euroopa Komisjon paljude riikide (sh Eesti) taotlusi, sest pidas taotletud saastekvooti liiga suureks. Esimese perioodiga võrreldes taotles Eesti lubatud heitkoguste ühikuid ligi 25% rohkem. Kui esimesel kauplemisperioodil oli jaotuskavas toodud ühikute kogus 18,6 miljonit tonni aastas, siis teiseks kauplemisperioodiks taotleti 24,4 miljonit tonni aastas (vt joonis 2). Euroopa Komisjoni hinnangul näitasid 2005. aasta tõendatud heitkogused ning Eesti kasvuhoonegaaside prognoosid oluliselt väiksemaid heitkoguseid, jaotuskavas polnud emissiooni võimalikku suurenemist piisavalt põhjendatud ega analüüsitud ettevõtete võimalusi saastamist piirata. Seetõttu leidis Euroopa Komisjon, et Eesti jaotuskava ei vastanud Euroopa Liidu kasvuhoonegaasidega kauplemise direktiivi! eesmärkidele ega selles esitatud nõuetele ning kärpis taotletud saastekvoodi üldkogust ligi poole võrra (vt joonis 2), andes seega lubatud heitkoguste ühikute jaotamise senisele praktikale negatiivse hinnangu.
Euroopa Komisjoni otsus näitas, et Eesti riik ei suutnud jaotuskava eelnõuga taotletud lubatud ühikute kogust piisavate argumentidega põhjendada. Seetõttu pidid ka kauplemissüsteemis osalevad ettevõtted oma plaanid väga kiiresti ümber tegema ning arvestama, et ühikute müümise asemel peavad mitmed neist tõenäoliselt hoopis ostma hakkama (vt joonis 1,2008. aasta). Eesti vaidlustas kärpimisotsuse Euroopa Kohtus ja saavutas võidu. Kohtu hinnangul ületas Euroopa Komisjon aastaseid lubatud heitkoguseid Eestile ette kirjutades talle õigusaktidega antud volitusi. Praegu püüab Eesti läbirääkimiste teel komisjonilt suuremaid ühikute koguseid saada. Samas ütles EL-i keskkonnavolinik kohtuotsust kommenteerides, et komisjon lähtub läbirääkimistel tõendatud heitkogustest ning aastate 2005-2008 tõendatud koguste põhjal võib väita, et kärbitud kogus on õige. Seega ei tähenda Euroopa kohtu otsus, et ettevõtted saaksid lubatud heitkoguste ühikuid kindlasti tasuta juurde.
Riigikontroll leidis auditi käigus, et kauplemise tulemusel pole Eesti kasvuhoonegaaside koguheide ega ka majanduse süsinikumahukus vähenenud, mis näitab, et kogu süsteemi ülalpidamiseks on riik kulutanud raha ja aega, ilma et vajalikku tulemust oleks saavutatud, laotuskavade koostamise senise korralduse halvim tagajärg on see, et riik andis ettevõtjatele vale signaali, justkui oleks kauplemine lihtne rahateenimise võimalus ning kasvuhoonegaaside vähendamist ettevõtetelt selle tulemusel ei oodata. Jaotuskava kinnitamise venimine pikale perioodile, kärpimine ja kohtuvaidlused tekitasid kauplemissüsteemi ettevõtetes ebakindlust ning valesid ootusi riigi varasemate lühinägelike otsuste tõttu. Konkurentsis püsimiseks tuleb aga ettevõtetel seni tegemata jäänud keskkonnainvesteeringud ära teha ning selleks raha leida on praegu oluliselt raskem.
RIIGIKONTROLLI HINNANGUL EI PAKU EESTI HEITEKAUBANDUSE TURULE KVALITEETSET „KAUPA”
Kasvuhoonegaasidega kauplemise jaotuskava alusel väljastatud kauplemisloa kohaselt peavad ettevõtted igal aastal esitama aruande õhkuheite koguste kohta. Aruanded läbivad kontrolli ehk tõendamise, mis peab tagama ettevõtete poolt õhku heidetud kasvuhoonegaaside koguse õigsuse ja seega ka kaubeldavate ühikute tõelevastavuse. Tõendamise käigus peab tõendaja veenduma, et ettevõttes kasvuhoonegaaside koguste määramiseks kasutatavate mõõteriistade, kaalude, laborite jmt sertifikaadid ja dokumendid on õiged ja kehtivad ning CO2 määramisel ei ole tehtud selliseid vigu, mis võivad mõjutada õhku heidetud KHG kogust. Seega on tõendamine kauplemissüsteemi usaldusväärsuse tagamise vahend, mis annab turul osalejatele kauba „ehtsuse garantii”. Selleks et tagada kõikide kauplemissüsteemis osalevate ettevõtete võrdne kohtlemine ühikute ostmisel ja müümisel, on tõendamise läbiviimiseks kehtestatud Euroopa Liidu ühtsed tõendamisreeglid.1 Kuna tegemist on „kaalukaubaga”, on lubatud ka võimalik eksimus ehk määramatus koguse hindamisel ette antud (2,5-5%).
Alates 2008. aastast on Eestis välisõhukaitse seaduse kohaselt tõendajaks Keskkonnaministeeriumi Info- ja Tehnokeskus (ITK), kes aga tegelikult ettevõtete KHG koguste aruandeid ei kontrolli. Sisulise tõendamise on Keskkonnaministeerium delegeerinud Keskkonnaameti välisõhu-spetsialistidele. Samas ei ole õigusaktide kohaselt Keskkonnaametile pandud vastutust ettevõtete aruannete õigsuse eest. Seega väljastab Keskkonnaministeeriumi Info- ja Tehnokeskus kinnitused ettevõtete õhku heidetud CO2 koguste paikapidavuse kohta, ilma et seadusliku tõendajana veenduks ta ise aruannete õigsuses.
Riigikontrolli hinnangul on Keskkonnaministeeriumi rakendatava tõendamise süsteemi üks riskikoht asjaolu, et Keskkonnaameti välisõhuspetsialistide pädevust tõendajatena ei ole kontrollitud ega tunnustatud. Eesti on ainuke riik Euroopas, kus ei ole sõltumatute tõendajate akrediteerimise süsteemi. Kuna tõendamine vajab eriteadmisi, annab akrediteerimine kindluse, et tõendajad oskavad heitkoguseid reeglitekohaselt tõendada. Teised Euroopa riigid on loonud tõendajate akrediteerimise süsteemi ning korraldavad riiklikku järelevalvet tõendajate tegevuse üle. Keskkonnaameti välisõhuspetsialistidele Riigikontrolli poolt korraldatud küsitluse kohaselt hindas end tõendamise alal pädevaks 4 spetsialisti 8-st vastanust (kokku on tõendamisi läbiviivaid välisõhuspetsialiste Keskkonnaametis 11). Neli vastajat hindas oma teadmisi väheseks. Tõendajate vähest informeeritust näitab ka see, et EL-i seire ja aruandluse juhendit nimetas küsitluses kasutatava materjalina vaid kaks spetsialisti. Lisaks selgus, et kolm välisõhuspetsialisti ei olnud tõendamisalast koolitust läbinud. Seega võivad Eestis heitkoguseid tõendada ka isikud, kellel puudub asjakohane väljaõpe.
Auditi käigus selgus, välisõhuspetsialistide praktika kasvuhoonegaaside aruannete kontrollimisel piirdub paljudel juhtudel lihtsalt ettevõtte esitatud kasvuhoonegaaside aruande ja saaste kvartaliaruannete omavahelise võrdlemisega. Küsitluses märkisid vaid kaks ametnikku, et on CO2 koguste määramiseks vajalike mõõteriistadega ettevõttes kohapeal tutvunud. Aruandeid kontrollides leidis Riigikontroll tõendajate poolt heaks kiidetud ettevõtete aruandeid, kus tõendaja oli nentinud, et ettevõte pole CO2 heitkoguseid määranud nõuetele vastavalt. Leidus ka tõendamise aruandeid, kus kõik aruande vormil nõutud lahtrid ei olnud täidetud. Seetõttu ei ole selge, kas ettevõtte CO2 heitkoguste määramine vastab nõuetele. Tähelepanu ei pöörata ka heit-koguse määramise täpsuse kontrollimisele. Paljud ettevõtted ei hinda ise KHG koguste arvestamisel tekkivat määramatust, samas ei ole Info- ja Tehnokeskus ega Keskkonnaamet seda neilt ka andmete puudumise korral nõudnud. Vähesed on ka tõendajate oskused määramatust hinnata ja kontrollida.
Lisaks eelnevale ei taga Eesti õigusaktid heitekaubanduses ringleva kauba ehtsust, kuna need aktid ei ole kooskõlas EL-i heitekaubandust reguleerivate nõuetega, näiteks heitkoguste määramise täpsuse osas. Kui EL-i seire ja aruandluse juhend lubab käitajate aruannetes vigu 2,5-5% ulatuses, siis Eesti kauplemist reguleeriva õigusakti kohaselt ei tohi tõendaja ja ettevõtte aruandes toodud summaarne kasvuhoonegaaside heitkogus erineda rohkem kui 30%. Seega võib Eesti ettevõtete aruannetes olla suuri vigu, kuna tõendajad on oma tegevuses lähtunud Eesti õigusaktidest. Riigikontrolli hinnangul on see asjaolu juba kaasa toonud KHG kaubanduse turureeglite rikkumise. Keskkonnaministeeriumi sõnul on ette valmistatud õigusaktidesse tehtavad muudatused, mis viiksid Eesti süsteemi EL-i nõuetega vastavusse. Need muudatused pole veel jõustunud.
Riigikontrolli hinnangul ei vasta Eestis rakendatud ettevõtete KHG aruannete tõendamise süsteem EL-i heitekaubanduse reeglitele ega suuda tagada ettevõtte poolt õhkupaisatud KHG koguste õigsust. Tõendamise puuduste tõttu ei kohelda Euroopa kauplemissüsteemis osalevaid ettevõtteid võrdselt, kuna kõikide ettevõtete heitkoguseid ei arvestata ega kontrollita ühtede ja samade põhimõtete järgi. Kui koguseid on arvestatud erineva täpsusega ning arvestustes esineb vigu, võib see kaasa tuua juhtumeid, kus ettevõtted on müünud või ostnud vabasid kasvuhoonegaaside ühikuid, mida tegelikult ei ole olemas. Rahalises vääringus võib see tähendada miljoneid kroone õigustamata kasumit või kahjumit.
Tõendamine on oluline ka riigi jaoks strateegiliste otsuste tegemisel. Praegust tõendamissüsteemi kasutades ei saa riik ülevaadet jaotuskava ettevõtetes tekkivast KHG tegelikust heitkogusest. Samas peab Euroopa Komisjon tõendatud heitkoguseid kõige usaldusväärsemateks KHG andmeteks ning soovitab võtta need aluseks uute jaotuskavade koostamisel. Riigikontrolli hinnangul kanduvad käitiste heitkoguste tõendamise puudujääkide tagajärjed seega üle riiklikku poliitikasse ja kannatajateks jäävad nii riik kui ka jaotuskavasse kaasatud ettevõtted.
Auditi „ Riigi tegevus kasvuhoonegaaside koguste vähendamisel” aruandega on võimalik tutvuda Riigikontrolli kodulehel www.riigikontroll.ee.
1 Tõendamine peab toimuma Euroopa Liidu seire ja aruandluse juhendi (EL-i otsus 2007/87/EÜ) kohaselt.
Euroopa Liidu KHG lubatud heitkogustega kauplemissüsteem
Kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamiseks kehtestati Euroopa Liidus 2005. aastal kauplemissüsteem, mille puhul jaotavad liikmesriigid ettevõtetele lubatud heitkoguste ühikuid (nn saastekvooti) ehk määravad, kui palju CO2 tohib ettevõte aasta jooksul õhku heita. Liikmesriigile kuuluva saastekvoodi üldkoguse kinnitab Euroopa Komisjon. Kui ettevõtte tegelik CO2 emissioon on väiksem lubatud heitkoguste ühikute arvust, siis võib ülejäävaid ühikuid turul müüa. Kui ühikute arv on tegelikust emissioonist väiksem, tuleb neid turult juurde osta. Kauplemissüsteemi rakendades tuleks ühikute mahamüümiseks CO2 õhkuheidet vähendada ning kasutada ühikute müügist saadud raha investeeringuteks heite vahendamisse.
Seniajani on lubatud heitkoguste ühikuid jaotatud ettevõtetele tasuta, kuid tulevikus kauplemisreeglid karmistuvad ning 2013. aastal algaval kauplemisperioodil peavad ettevõtted hakkama lubatud heitkoguste ühikuid ostma üleeuroopaliselt oksjonilt. Seega on alates aastast 2013 süsinikurikastest kütustest, sh põlevkivist elektri tootmine oluliselt kallim ning Euroopa Liidu avatud elektriturul vähem konkurentsivõimeline. Elektri hinna tõus mõjutab omakorda teisi tööstusharusid. Kauplemises osaleb suur hulk Eesti tööstusettevõtteid: 50 käitist, kelle emissioon moodustab Eesti koguemissioonist 64%.